在“碳達峰、碳中和”的大背景下，光伏太陽能和新能源汽車可謂是炙手可熱。以光伏和風電為主的可再生能源項目經過激烈的“跑馬圈地”，基本把適合建設的土地圈得差不多了。未來光伏項目將選擇更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者選擇與農田、草地、林地等特殊土地進行“互補”或“一體化”的共存方式。

國家為支持光伏發電產業發展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”）、國家林業局2015年11月印發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》、2016年10月《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號文”）、2017年9月國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”），部分地方政府也出臺了相關政策，對光伏項目項目用地做出規范和界定。

目前光伏發電項目用地主要參考5號文、1638號文、8號文等政策以及《土地管理法》等相關法律，下面對上述法律政策進行探討。

一、光伏發電項目涉及用地方面相關政策法規

（一）5號文

5號文明確了未利用地和農用地使用方式。

“光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續”。因此，針對光伏方陣用地，簽署租賃和補償合同即可，不需要辦理變更土地性質手續；針對綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉為建設用地手續。

“對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”。無論光伏方陣用地還是其他永久建設用地，均需要辦理轉為建設用地手續。

（二）1638號文

“支持使用未利用地和存量建設用地發展光伏發電。對于之前已經使用農地建設的“農光結合”、“漁光一體”光伏發電項目，地方各級國土資源部主管部門應會同相關部門加強跟蹤監測，發現新情況、新問題及時報部。對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續。”因此，1638號文“默認”5號文出臺前已使用農用地建設的“農光互補”光伏發電項目，可以按照現有的方式繼續使用土地，但使用農用地新建項目，要嚴格按照5號文執行。

（三）8號文

8號文在5號文和1638號文基礎上進一步解決光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，同時增加了對光伏扶貧項目的用地支持，對促進光伏發電項目發展意義非凡。

1、光伏扶貧項目用地

光伏扶貧項目是指對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目。

分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

2、光伏復合項目用地

雖然8號文沒有明確利用農用地復合建設的光伏發電站項目具體定義，但一般指“農光結合”、“漁光一體”等農業業態和光伏發電一體建設的項目。并且8號文要求省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。

分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

此外，除符合8號文規定的光伏扶貧項目及光伏復合項目外，其他光伏發電站項目用地應嚴格執5號文件規定。

（四）其他土地規定

1、林地

國家林業局針對林地的使用出臺了針對性規定，明確了林地使用的范圍和需要辦理的手續。

光伏電站使用林地的范圍：①各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為禁止建設區域。其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為限制建設區域；②光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地；③對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。

管理要求具體為光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。

2、草原

根據《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》，第六條礦藏開采和工程建設確需征用或使用草原的，依照下列規定的權限辦理：（一）征用、使用草原超過七十公頃的，由農業部審核；（二）征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。第十條草原征占用單位或個人應當向具有審核審批權限的草原行政主管部門提出草原征占用申請。

但是，目前沒有明確光伏方陣是否屬于建設工程項目范疇，在實際操作中，光伏方陣租賃使用草原基本未嚴格按照草原規定納入建設工程項目監管。

二、光伏發電項目用地的取得方式

（一）租賃方式取得

根據上文提到的各項用地政策，在不改變土地性質等前提下，建設光伏方陣用地可以通過租賃方式取得。

1、租賃集體土地

（1）直接從農村集體經濟組織租賃的農村土地

根據《中華人民共和國農村土地承包法（2018修正）》相關規定，發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

（2）通過農村土地承包經營權流轉方式租賃的集體土地

根據《中華人民共和國農村土地承包法（2018修正）》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》相關規定，承包方與受讓方達成流轉意向后，以轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案。

2、租賃國有土地

與縣級國土資源部門或國有土地權利主體簽訂國有土地租賃合同，履行其國有土地租賃管理內部手續。

（二）出讓方式取得

出讓是國有建設用地供應的主要方式，出讓包括協議出讓和以招標拍賣掛牌方式出讓。

（三）劃撥方式取得

根據《劃撥用地目錄》的相關規定，經有批準權的人民政府批準，電力設施用地（包括新能源發電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設施，資源觀測設施）可以劃撥方式提供土地使用權。

根據《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號），光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發電項目中建設永久性建筑用地部分，依法按建設用地辦理審批手續后，可以通過劃撥方式取得土地。

三、有關土地知識的普及

（一）根據土地所有權分類

一種是國有入地，另一種是農民集體所有的土地。

國有土地使用權是指國有土地的使用人依法利用入地并取得收益的權利，國有土地使用權的取得方式有劃2113撥、出讓、出租、入股等，有償取得的國有土地使用權可以依法轉讓、出資、抵押和繼承。

農民集體土地使用權則是指農民集體土地的使用人依法利用入地并取得收益的權利。

根據《中華人民共和國城5261鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，土地性質分五類:

商業用地、綜合用地、住宅用地、工業用地和其他用地。

在我國，土地使用權的主體廣泛，國家機關4102、企事業單位、農民集體和公民個人，以及三資企業，凡具備法定1653條件者，依照法定程序都可以取得土地使用權，成為土地使用權的主體。

（二）根據土地用途分類

根據土地用途分為：農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等;建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

（三）土地利用現狀分類

中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會于8月10日聯合發布《土地利用現狀分類》，標志著我國土地資源分類第一次擁有了全國統一的國家標準。

《土地利用現狀分類》國家標準采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、57個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地。